Sintesi
La sentenza n. 6539 del 18 agosto 2026 del Consiglio di Stato, relativa alle concessioni del Comune di Zoagli, chiarisce un punto destinato a pesare sul futuro degli stabilimenti balneari: il 30 settembre 2027 rappresenta il limite della fase transitoria e non un diritto dei concessionari a rimanere fino a quella data. Gli Enti concedenti devono preparare e avviare le procedure senza attendere l’ultimo momento. Le gare possono concludersi anche prima.
La normativa nazionale stabilisce che, nella prima applicazione, le procedure devono essere avviate comunque entro il 30 giugno 2027. La regola ordinaria impone invece di iniziarle almeno 6 mesi prima della scadenza del titolo. Soltanto in presenza di ragioni oggettive che impediscano di concludere la selezione entro il 30 settembre 2027 è possibile uno slittamento motivato, e comunque non oltre il 31 marzo 2028. Non esiste quindi una nuova proroga generalizzata.
Anche sugli indennizzi la questione è più articolata di quanto possa apparire. Il concessionario uscente non ha diritto a un risarcimento automatico per il solo fatto di avere gestito per anni lo stabilimento, ma la legge riconosce un indennizzo per gli investimenti effettivamente realizzati e non ancora ammortizzati e una possibile equa remunerazione per quelli degli ultimi 5 anni. Occorrono però prova e valutazione economica. L’anzianità della concessione, da sola, non basta.
Il nuovo pronunciamento si inserisce nel lungo confronto con l’Unione europea. La Corte di giustizia ha già affermato che, quando la risorsa è scarsa, la selezione deve essere imparziale e trasparente e non può esservi rinnovo automatico. Nel luglio 2026 è tornata sulla materia con l’ordinanza Balneari Rimini II. Il sistema delle proroghe senza concorrenza ha quindi margini sempre più ridotti.
Per la Sicilia la pronuncia assume un rilievo particolare. La Regione ha già emanato linee guida sulle concessioni e nel 2026 ha tentato a Mondello l’assegnazione mediante evidenza pubblica di 13 aree, procedura poi sospesa dopo l’intervento del Consiglio di giustizia amministrativa. Nel frattempo il tentativo politico di spostare al 2030 le concessioni nelle coste di Sicilia, Calabria e Sardegna colpite dagli eventi estremi di gennaio è stato eliminato durante l’iter parlamentare. Anche nell’Isola il calendario nazionale resta quindi quello vigente.
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Il 2027 è un limite, non un diritto acquisito
Con la sentenza n. 6539 depositata il 18 agosto 2026, la Settima Sezione del Consiglio di Stato è intervenuta nuovamente nella lunghissima vicenda delle concessioni balneari. Il caso nasce a Zoagli (Comune della città metropolitana di Genova, in Liguria), dove l’Amministrazione nel dicembre 2023 aveva considerato cessate le concessioni al 31 dicembre dello stesso anno e avviato le nuove procedure selettive, consentendo nel frattempo ai precedenti gestori di proseguire temporaneamente l’attività. Palazzo Spada ha ritenuto legittimo quel percorso e ha attribuito al termine del 30 settembre 2027 una funzione acceleratoria e non dilatoria: non è una data sino alla quale ogni concessionario può pretendere di restare indisturbato, ma il limite temporale entro cui deve compiersi la transizione verso il sistema concorrenziale.
Va quindi corretta una lettura piuttosto diffusa negli ultimi 2 anni. La legge n. 118 del 2022, modificata dal decreto-legge n. 131 del 2024 e dalla successiva legge di conversione, stabilisce formalmente che le concessioni interessate dal regime transitorio continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027, ma precisa contemporaneamente che le procedure selettive già avviate restano valide e possono produrre prima di quella data il nuovo rapporto concessorio. È proprio su questa distinzione che insiste il Consiglio di Stato: il 2027 garantisce il tempo necessario a organizzare la transizione, non congela le gare fino al 2027.
Le scadenze vere per gli Enti concedenti
La disciplina nazionale è più precisa di quanto suggerisca la sola data del 30 settembre. L’Ente concedente deve normalmente avviare la procedura almeno 6 mesi prima della scadenza del titolo e, nella prima applicazione delle nuove regole, deve comunque farlo entro il 30 giugno 2027. Il bando deve essere pubblicizzato secondo le modalità previste dalla legge e indicare, fra l’altro, caratteristiche dell’area, durata della concessione, canone, investimenti non ammortizzati ed eventuale indennizzo.
È importante parlare di Enti concedenti e non soltanto di Comuni, in quanto le competenze non sono distribuite nello stesso modo sull’intero territorio nazionale. In Sicilia, per esempio, l’Assessorato regionale del Territorio e dell’ambiente e il Dipartimento regionale dell’Ambiente intervengono direttamente nella gestione del demanio marittimo: lo dimostra la procedura del marzo 2026 per Mondello (quartiere costiero di Palermo), nella quale l’Amministrazione procedente era proprio la Regione Siciliana.
Un’ulteriore estensione oltre settembre 2027 è ammessa soltanto se ragioni oggettive impediscono di concludere la procedura, come un contenzioso pendente o difficoltà effettive nello svolgimento della selezione. Occorre un atto motivato e lo slittamento può durare soltanto il tempo strettamente necessario, senza superare il 31 marzo 2028. Non si tratta dunque di una seconda proroga automatica utilizzabile indistintamente da tutte le amministrazioni.
Il bando-tipo non può diventare un’altra ragione per aspettare
Resta peraltro incompleto il quadro operativo nazionale. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Mit) ha avviato nell’aprile 2026 il confronto con gli Enti territoriali sul bando-tipo nazionale e il 13 luglio ha comunicato che lo schema era stato predisposto tecnicamente e sottoposto alle associazioni di categoria, in attesa del successivo vaglio politico. Matteo Salvini (vicepresidente del Consiglio e ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti) aveva indicato alla fine di luglio l’obiettivo di arrivare rapidamente al testo definitivo, ma a fine agosto il documento risultava ancora atteso.
Proprio la sentenza n. 6539 riduce però la possibilità di utilizzare questa incompletezza come giustificazione per restare fermi. L’assenza di regole uniformi ulteriori non impedisce di preparare e avviare le procedure, poiché i principi essenziali sono già stabiliti dalla legge nazionale e dal diritto europeo. È uno dei passaggi più rilevanti per quelle Amministrazioni che avevano finora interpretato il 2027 soprattutto come un periodo di attesa.
Indennizzo sì, ma non per il semplice possesso della concessione
Anche qui occorre una precisazione rispetto alla formula secondo cui “non ci saranno indennizzi”. La legge nazionale prevede espressamente un indennizzo, ma non come premio per l’anzianità del concessionario e neppure come automatica liquidazione del valore commerciale dell’impresa. Quando la concessione viene affidata a un nuovo gestore, l’uscente ha diritto al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati, depurato dagli eventuali aiuti pubblici ricevuti, oltre a quanto necessario per garantire un’equa remunerazione degli investimenti realizzati negli ultimi 5 anni.
Questi valori devono essere accertati attraverso una perizia asseverata, acquisita dall’Ente concedente prima della pubblicazione del bando. La legge prevedeva inoltre un decreto ministeriale per definire i criteri dell’equa remunerazione, ma stabilisce espressamente che la mancata adozione di tale provvedimento non giustifica il mancato avvio delle gare. Lo stesso Consiglio di Stato aveva già affermato nella sentenza n. 4121 del 21 maggio 2026 che il diritto dell’uscente è subordinato alla prova dell’esistenza di investimenti effettivamente compiuti e non ancora ammortizzati.
È questa la differenza sostanziale: avere gestito una spiaggia per 20, 40 o 100 anni non trasforma il demanio pubblico in un bene privato, né genera da solo un diritto economico equivalente al valore dell’attività accumulato nel tempo. Gli investimenti tutelabili devono esistere, essere documentati e risultare ancora da ammortizzare.
Le opere non amovibili e la pronuncia europea
Il quadro è ancora più netto per le opere non facilmente rimovibili. Nel luglio 2024 la Corte di giustizia dell’Unione europea, nella causa C-598/22, ha ritenuto compatibile con la libertà di stabilimento la disciplina italiana che, alla cessazione della concessione e salvo diverse previsioni del titolo, consente l’acquisizione gratuita allo Stato delle opere non amovibili costruite sul demanio marittimo. Anche questo ridimensiona l’idea di un diritto patrimoniale permanente costruito negli anni dal concessionario sull’area pubblica.
Dalla Bolkestein alle ultime decisioni della Corte europea
Alla base della vicenda c’è la direttiva 2006/123/CE, comunemente chiamata direttiva Bolkestein, che disciplina i servizi nel mercato interno. Nel 2023, nella causa C-348/22 riguardante il Comune di Ginosa, la Corte di giustizia ha stabilito che l’obbligo di una procedura imparziale e trasparente tra i potenziali candidati e il divieto di rinnovo automatico hanno effetto diretto. Ciò significa che, nei casi ai quali la direttiva si applica, tali principi devono essere rispettati anche dalle amministrazioni nazionali.
Il 10 luglio 2026 la Corte è tornata sul tema con l’ordinanza nella causa C-574/25 Balneari Rimini II, affrontando nuovamente proroghe automatiche, scarsità della risorsa naturale e competenza a svolgere la relativa valutazione. La sentenza di Zoagli, depositata poco più di un mese dopo, si inserisce quindi in un panorama giurisprudenziale nel quale il margine per conservare indefinitamente le vecchie concessioni senza confronto concorrenziale si è progressivamente ristretto.
Se l’Amministrazione rimane ferma
Il meccanismo deriva invece dalle regole generali del processo amministrativo. In presenza dei presupposti per un ricorso contro il silenzio dell’Amministrazione, l’articolo 117 del Codice del processo amministrativo consente al Giudice di ordinare all’Ente di provvedere e, ove occorra, di nominare un commissario ad acta che intervenga al posto dell’Amministrazione rimasta inerte. La nuova sentenza rende però più difficile sostenere che il semplice richiamo alla scadenza del 2027 possa giustificare l’inerzia.
La Sicilia tra gare, Mondello e ciclone Harry
Nell’Isola il passaggio alle procedure concorrenziali è già entrato concretamente nell’attività amministrativa. La Regione Siciliana ha dichiarato nel 2025 che tutte le concessioni balneari sarebbero state progressivamente sottoposte a evidenza pubblica, richiamando il decreto assessoriale n. 34 del 19 febbraio 2025 e il lavoro sui Piani di utilizzo del demanio marittimo (Pudm). In sostanza la Regione ha stabilito che, progressivamente, le concessioni dovranno essere messe a gara. Prima di farlo, però, bisogna sapere con precisione quali aree sono disponibili, come possono essere utilizzate e quanta parte delle spiagge deve restare libera e accessibile a tutti.
Il caso più evidente è Mondello. Nel marzo 2026 la Regione aveva pubblicato un avviso per 13 lotti da 1.000 metri quadrati, destinati per un massimo di 90 giorni ad attività turistico-ricreative e sportive. La procedura è stata successivamente sospesa dopo l’intervento del Consiglio di giustizia amministrativa nel contenzioso con la Mondello Immobiliare Italo Belga. Mediterranea24 ha seguito direttamente la vicenda, ricostruendo il successivo ritorno temporaneo della gestione alla storica concessionaria dopo la decisione del Cga. I Giudici amministrativi avevano evidenziato carenze nella programmazione dell’assessorato regionale al Territorio e Ambiente, sottolineando il rischio di caos organizzativo e problemi di ordine pubblico in vista della stagione estiva.
Il ciclone Harry, che a gennaio 2026 ha danneggiato diverse coste siciliane, ha riaperto il problema delle scadenze delle concessioni. La Regione aveva chiesto più tempo per permettere agli operatori colpiti di ricostruire e recuperare gli investimenti. La Lega aveva quindi proposto di prorogare fino al 30 settembre 2030 le concessioni nelle zone danneggiate di Sicilia, Calabria e Sardegna. La proposta è stata però cancellata durante l’esame in Senato. Quindi la proroga al 2030 non è stata approvata e restano valide le scadenze nazionali già previste.
La conseguenza della sentenza n. 6539 è quindi più ampia del singolo contenzioso ligure. Il confronto politico sulle modalità delle gare, sulla tutela delle piccole imprese, sugli investimenti e sugli indennizzi continuerà, ma la possibilità di rinviare indefinitamente la competizione è sempre più ridotta. Il demanio resta pubblico, i concessionari uscenti possono concorrere nuovamente e gli investimenti effettivi possono essere tutelati, ma nessuna lunga permanenza su una spiaggia può trasformarsi da sola in un titolo permanente. È questo il punto fermo che Palazzo Spada consegna ora agli Enti concedenti.
Giornalista pubblicista, ex direttore di una precedente testata e attuale direttore di Mediterranea24.
